Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII – начало XX в. –СПб.: Искусство-СПб», 1999. –479 с.

 

IV. ЧИНЫ И ЗВАНИЯ

 

ГРАЖДАНСКОЕ ЧИНОПРОИЗВОДСТВО В XIX — НАЧАЛЕ XX ВЕКА

В XIX в. особенности гражданской службы как бы усугубили роль в ней чинов и чинопроизводства. Прежде всего, нужно иметь в виду, что гражданское чиновничество в наибольшей мере комплектовалось за счет недворянских элементов. Правительство усматривало опасность этого. Вот почему в гражданской службе практическое значение получало регулирование состава чиновников. Система гражданского чинопроизводства в решающей степени определяла состав бюрократии. Поскольку в гражданской службе, в отличие от военной, производство в чины не лимитировалось количеством должностных вакансий, число лиц в относительно высоких чинах могло быть произвольно большим. Из-за этого при открытии вакансий на более высокие должности обычно оказывалось несколько кандидатов, уже имевших соответственные чины. Преимущественным правом на должность обладал старший в чине, а при равенстве чина — старший по времени производства в него. Естественно, что в этих условиях внимание к формальностям чинопроизводства было повышенным и, так сказать, болезненным. Значение чина на гражданской службе усиливалось и тем, что чиновники имели возможность обрести потомственное дворянство лишь в ходе службы, в результате чинопроизводства. Наконец, гражданские чиновники низших и средних классов менее других имели доступ ко двору. Тем большее значение для них приобретало достижение тех классов, которые сообщали им

166

 

это столь желанное право. Поскольку гражданские чины приобретались главным образом выслугой лет, получение их становилось почти автоматическим. Считалось, что этим обеспечивалась известная независимость обладателя чина от его непосредственного начальства. Существовало даже убеждение, что чиновники, находящиеся на противоположных концах служебной лестницы, — суть одинаковые слуги царя, равно им поставленные.

1 августа 1801 г. Александром I был подписан именной указ Сенату «О правилах производства в чины и определения чиновников к должностям». Им предписывалось, «чтобы отныне впредь все представления о награждении чинами и производство их основаны были на точной силе указов 1790 г. декабря 16 и 1799 г. декабря 9 дня, с отменою всех положений, впоследствии времени допущенных и им несообразных». В число отмененных законоположений попадал указ от 3 августа 1800 г. и, таким образом, употребление названий чинов восстанавливалось.

Одновременно уточнялась взаимозависимость между получением чинов и определением к должностям. «Желая, чтоб все места наполняемы были чиновниками самых тех классов, в коих места сии по штатам положены, мы дозволяем, однако ж, – говорилось в указе 1801 г., – по уважению способностей и в нужных случаях, определять на оные и таких, коих чины и несовершенно классу мест соответствуют; но чтоб изъятие сие из общего правила не простиралось ни выше, ни ниже одного чина; а посему советники надворный и статский могут быть на месте советника коллежского, но не должны быть на оное определены ни коллежский асессор, ни действительный статский советник». При этом новыми правилами подтверждалось существование обязательного срока нахождения в каждом чине, без выслуги которого очередной чин не мог быть получен. Предоставление чинов одновременно ставилось в зависимость от должностного положения: «...производство чиновников, на местах состоящих, ограничивается одним только чином выше класса, в коем то место по штату положено». Иначе говоря, высших чиновных степеней нельзя было достигнуть без повышения в должностях.

Мы уже отмечали, что в условиях реорганизации государственного аппарата начала XIX в. указ от 1 августа 1801 г. оказался невыполнимым.

Тогда же на первый план выдвинулась проблема повышения образовательного уровня чиновничества. Поскольку закон от 6 августа 1809 г., предусматривавший экзамены при производстве в чины коллежского асессора и статского советника, также не удалось вполне реализовать, 10 апреля 1812 г. по указанию Александра I был образован особый комитет, на который снова возлагалось «составление общих по всем частям гражданской службы правил для какого рода службы, каких именно наук познание нужно, дабы, определив то, подвергать при производстве в чины экзамену, с сим сообразному». В состав этого комитета вошли министр народного просвещения граф А. К. Разумовский, министр юстиции И. И. Дмитриев, министр внутренних дел О. П. Козодавлев и государственный контролер барон Б. Б. Кампенгаузен.

С этого времени начинается целая полоса нескончаемых обсуждений в правительственных верхах вопроса о самой целесообразности сохранения гражданских чинов, с одной стороны, и о реорганизации их системы и порядка чино

167

 

производства — с другой. Выдвигавшиеся в ходе этого обсуждения доводы за и против чинов дают возможность уяснить систему воззрений на них и аргументацию сторонников разных мнений, а также роль чинов как особого феномена XIX в. Поскольку вся эта работа проводилась представителями того же чиновничества, открывается впечатляющая картина практики деятельности комитета. Наконец, возникавшие проекты реформы системы гражданских чинов выявляют направления предполагавшихся, но неосуществленных преобразований. С учетом всех этих соображений мы рассмотрим ход дискуссий и проектов реорганизации системы гражданских чинов и чинопроизводства более подробно.

В связи с Отечественной войной работа комитета затянулась до 1814 г. Был составлен проект нового положения об экзаменах при производстве в чины. Одновременно государственный контролер Кампенгаузен представил записку, в которой высказывался за необходимость общего изменения чинопроизводственных правил. Это предложение поддержали другие чины комитета. В своей записке государственный контролер прежде всего обратил внимание на тот факт, что сами чины потеряли свой первоначальный смысл. Ранее они являлись показателями классов должностей (мест) и существовали неразрывно от должностей. Со временем чины, «достоинства коих определялись местами, обратились в пустые почетные титла; и число чиновников каждого класса перестало ограничиваться числом мест, к сему классу принадлежащих, но год от году приумножалось». Вместе с тем увеличилось число злоупотреблений при производстве в чины; люди без заслуг «стали достигать высших достоинств». Как считал Кампенгаузен, «неминуемым последствием такого нарушения коренного в установлении чинов начала должно быть: 1) упадок цены чинов внутри государства; 2) уменьшение уважения к ним вне государства; 3) ослабление подчиненности по службе гражданской, поелику, как повсюду почти встречается, подчиненные могут получать чины высшие противу чинов своих начальников». Но этого вполне возможно избежать, «коль скоро восстановлен будет первоначальный в отношении к чинам порядок, то есть коль скоро каждому месту... присвоен будет приличный класс или чин, и коль скоро всяк состоять будет в том самом чине или классе, который присвоен занимаемому им месту».

Таким образом, государственный контролер предлагал отказаться от производства в чины отдельно от повышения в должности: чин, по его мнению, должен присваиваться только при назначении на должность.

Иначе подошел к вопросу новый министр юстиции Д. П. Трощинский, не принимавший участия в работе комитета. Как и Кампенгаузен, он представил записку по поводу нового проекта. В ней, не полемизируя с государственным контролером, Трощинский постарался показать, что чин есть «одно из лучших средств к поощрению» государственных служащих и настаивал на приемлемости того порядка определения к должностям, который был установлен указом 1801 г.

Представленный проект положения об экзаменах при производстве в чины и приложенные к нему особые мнения государственного контролера и министра юстиции Комитет министров рассматривал дважды — 6 ноября 1814 г. и 22 января 1816 г. Не входя в подробное обсуждение поднятых вопросов, Комитет министров постановил препроводить все дело в Государственный совет, как

168

 

требующее издания нового закона. Департамент законов Государственного совета в свою очередь передал все бумаги на рассмотрение совета Комиссии составления законов, возглавлявшейся князем П. В. Лопухиным; в задачи этого совета входила и подготовка «Устава о службе по определению от правительства», или, как его называли короче, «Устава о службе гражданской» — общего закона, устанавливавшего порядок этой службы, в тексте которого должен был найти решение и вопрос о чинах. Результатом этого рассмотрения явилось представление 30 марта 1820 г. "Государственному совету проекта названного устава. К проекту прилагался журнал заседания совета Комиссии составления законов от 24 марта 1820 г., где содержались соображения по вопросу о необходимых изменениях в порядке чинопроизводства.

Совет Комиссии полностью согласился с мнением Кампенгаузена и в основном лишь развил высказанные им мысли. Указывалось, что существующее положение в области чинопроизводства сложилось в результате многочисленных нарушений прежнего порядка, по которому чин зависел от должности, а не наоборот. Теперь чины сделались «одними титулами без всяких существенных выгод». Они не только не могут принести никакой пользы для службы, но и существенно для нее вредны. Благодаря чинопроизводству за выслугу лет чиновники, находящиеся на низших должностях, независимо от своих способностей, достигают высших чинов. В то же самое время на высокие должности назначаются иногда способные служащие, имеющие низшие чины. Члены совета считали, что эти несообразности «нарушают всякую подчиненность: ибо начальник отделения, имеющий чин IX и VIII класса, отнюдь не может требовать так настоятельно и строго исправности от подчиненного ему столоначальника или даже писца, имеющего чин VII или VI класса, как бы мог требовать от стоящего в нижнем пред ним классе».

Для исправления сложившегося положения предлагалось ликвидировать «титулы без места». По проекту «Устава о службе гражданской» чины соединялись с должностями так, чтобы производство из одного чина в другой осуществлялось только при назначении на более высокую должность. Награждение чинами за отличие и выслугу лет намечалось прекратить и заменить денежными вознаграждениями. Прежние названия чинов предполагалось заменить названиями должностей, к которым прибавлялась бы цифра класса должности.

Получив дело обратно, Государственный совет в течение нескольких лет не мог принять по нему окончательного решения. В результате 22 декабря 1824 г. последовало повеление Александра I, «чтобы для рассмотрения дела о правилах на производство в чины статского советника и коллежского асессора (вне зависимости от подготовки «Устава о службе гражданской» в целом. — Л. Ш.) составить в Государственном совете особый Комитет под председательством министра финансов».

Этот комитет, возглавленный Е. Ф. Канкриным, не поддержал мнения Комиссии составления законов и счел, что претворение в жизнь ее предположений произвело бы «сильное действие на наши нравы и общественные отношения». В отличие от совета Комиссии составления законов комитет признал чины «мудрым устройством» Петра Великого. Разрушение этого «устройства» привело бы

169

 

к новым затруднениям. Поэтому наиболее удобно и целесообразно возвращение к правилам, которые были установлены указом от 1 августа 1801 г.

16 июня 1825 г. дело снова поступило в Государственный совет. Однако до конца царствования Александра I рассмотрение его так и не состоялось.

С воцарением Николая I внимание правительства к гражданской службе обострилось. Главным образом это было связано с декабрьским 1825 г. восстанием и последовавшим изучением его причин. Для Николая I была очевидна необходимость спешного наведения порядка в организации государственной службы. Уже 8 января 1826 г. он распорядился немедленно рассмотреть вопрос о гражданских чинах в его полном объеме в Государственном совете. Оказалось, однако, что вопрос этот недостаточно подготовлен. Недовольный деятельностью сенатской Герольдии, но не желая обострять отношения с Сенатом, Николай I возложил изучение ситуации в гражданской службе на Собственную его величества канцелярию — на ее Первое отделение.

Тогда же специальным комитетом, учрежденным царским рескриптом от 6 декабря 1826 г., была начата работа над проектом специальных «Правил о порядке производства в чины по гражданской службе». Еще в августе 1827 г. в комитете было заявлено «о необходимости, с одной стороны, совершенно уничтожить нынешние названия чинов по гражданской службе и самые чины сии, почти всегда титулярные, не принадлежащие к местам, с другой же [стороны], начертать правила для сравнения служащих в гражданском ведомстве с военными чиновниками, сообразно с большей или меньшей важностью должностей их». Это признавалось важным «в особенности для того, чтобы в торжественных собраниях, в сложных комиссиях и в других сему подобных случаях было известно, в каком порядке занимающие места по гражданской службе должны заседать, подавать голос и подписывать бумаги вместе с чиновниками военного ведомства. Комитет определил в непродолжительном времени приступить к составлению такой сравнительной табели и стараться по возможности существующие ныне различные по министерствам и присутственным местам звания заменить другими более общими наименованиями». Для этого предлагалось «разделить все по разным частям гражданской службы места на 12 степеней по числу действительных воинских чинов, но притом ясно и решительно постановить, что никогда и ни в каком случае не может быть производства на степени» (то есть степени эти не могут существовать в качестве чинов).

Другое предложение состояло в том, чтобы все должности в гражданских ведомствах по их старшинству были разделены на три степени (по аналогии с военной службой: должности генеральские, штаб- и обер-офицерские), каждая из которых включала бы четыре класса. Всего, следовательно, двенадцать рангов. Ранги эти предполагалось называть по такой, например, схеме: «чиновник 2-го класса 1-й степени». Сроки службы в каждом ранге не устанавливались и зависели от успехов чиновника и наличия вакансий. Преимущества, до тех пор связанные с чинами, переносились на ранги должностей. Вместе с тем сами преимущества изменялись. Главное из них — получение дворянства — намечалось предоставить лишь высшим рангам должностей. Для чиновников, занимавших должности низших рангов, предполагалось установление новых сословных званий: «именитый российский гражданин» (предложение Николая I), «потом

170

 

ственный гражданин» и «гражданин». Вместе с мещанами чиновники, имеющие эти звания, должны были составить «особое сословие».

Первоначально у членов комитета не было никаких сомнений в необходимости ликвидировать и сами названия чинов. Но когда вся работа по составлению новых правил была почти закончена, комитет, вновь обратившись к этому вопросу, признал более удобным сохранить названия чинов в качестве обозначения классов, присвоенных должностям. Эти названия были бы неразрывно связаны с соответствующими должностями, и чиновник получал бы право именоваться названием класса только при назначении на должность. Такой порядок, по мнению комитета, был бы «менее противен общепринятым укоренившимся понятиями и навыкам». Однако Николай I согласился с мнением комитета только наполовину. Он указал, что, «когда наименования чинов сохранятся, по привычкам всегда будут иметь их в виду и произойти могут разные происки, а впоследствии и самое замешательство». Поэтому он предложил названия первых пяти чинов сохранить для обозначения классов, а названия остальных уничтожить с тем, чтобы служащие именовались по должностям, прибавляя к названию должности номер ее класса.

«Сообразно с волею и указаниями государя» проект положения о гражданских чинах был исправлен и затем включен в состав законопроекта о состояниях и о порядке прохождения гражданской службы, рассмотренного на нескольких чрезвычайных заседаниях Общего собрания Государственного совета в 1830 г.

При обсуждении нового порядка гражданской службы предложения комитета были приняты почти единогласно. Чтобы отчасти восполнить ущерб, наносимый чиновничеству отменой чинов, Николай I распорядился предусмотреть прибавки к жалованью за выслугу каждого пятилетия.

И все же мысль об отмене чинов и на этот раз была в конце концов отвергнута и не получила отражения в изданном в 1835 г. III томе «Свода законов Российской империи», озаглавленном «Свод уставов о службе гражданской» (его основную часть составил «Устав о службе по определению от правительства», упоминавшийся уже нами).

В августе 1832 г. Государственный совет возобновил рассмотрение дела о производстве в чины V и VIII классов, прекращенное в январе 1831 г. На этот раз итогом работы Совета явился проект правил о порядке производства в чины по гражданской службе, получивший утверждение 25 июня 1834 г.

Положение 1834 г. предусматривало сокращение сроков выслуги XIV класса для имеющих образование канцелярских служителей первых трех категорий (согласно указу от 14 октября 1827 г.) до одного года, двух и четырех лет. Через десять лет постановлением 28 ноября 1844 г. было установлено, что лица, не окончившие курс в уездных или высших училищах и не выдержавшие экзаменов по особой программе, могли производиться в первый (XIV) классный чин лишь после четырех — двенадцати лет службы в зависимости от происхождения. Затем для канцелярских служителей третьей категории этот срок был увеличен до шестнадцати лет, но за половину этого срока они получали звание личного почетного гражданина. (От этих норм, однако, вскоре же стали делаться многочисленные отступления.) При дальнейшем чинопроизводстве первенст

171

 

вующую роль играло уже образование, а не происхождение. Все, кто имел классные чины, делились на три разряда: с высшим образованием, средним и начальным. Производство в каждый следующий чин должно было осуществляться строго по выслуге в предыдущем чине установленного для каждого разряда числа лет — от трех до восьми. При производстве за отличия обязательный срок службы в чине сокращался. Сословное происхождение учитывалось только при получении чина VIII класса, дававшего потомственное дворянство. Для недворян срок выслуги для его получения увеличивался независимо от наличия образования. Кроме того, условием производства в чины VIII и V классов служащих со средним и начальным образованием было назначение на должности этих классов. Производство в чины выше статского советника (V класс) могло иметь место исключительно по личному усмотрению императора, а не по выслуге определенного числа лет. Разрешалось назначать на должности чиновников, «имеющих один чин выше или ниже той степени, в которой положена должность». Чиновник с высшим образованием мог быть назначен даже через степень, то есть через класс должности. В 1835 г. такое право было предоставлено всем без исключения чиновникам. Юридическая возможность расхождения между классами чина и должности не ломала, однако, традиции, дававшей из нескольких кандидатов на должность предпочтение старшему по классу чина и старшему по времени производства в данный чин.

Для того, чтобы реализовать идею соответствия класса чина классу должности (с расхождениями в один-два класса), необходимо было упорядочить отнесение к определенным классам всех существовавших в империи должностей. Понятно, что от самого подхода к «классификации», от того, к каким именно классам будут отнесены должности, зависело реальное значение права, сообщаемого чином, на должность. Еще 6 августа 1829 г. Николай I утвердил мнение Государственного совета «по предмету составления новой Табели о рангах». Признавалось «полезным составить такое расписание, которое бы заключало в себе полную Табель о рангах, и установило единообразие в классах должностям по всем ведомствам, ибо со времени издания существующей Табели... установлено множество новых мест и новых должностей, коим классы или не определены или не согласованы с классами других мест и должностей, им соответствующих». Новая «Табель» была подготовлена к 1835 г. в виде «Расписания должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно». В соответствии со сложившейся практикой и этим расписанием должность министра, например, относилась к II классу, товарища министра — к III; директора департамента (управления), губернатора и градоначальника — к IV; вице-директора департамента и вице-губернатора — к V; начальника отделения и делопроизводителя в центральных учреждениях — к VI, а столоначальника там же — к VII классу.

Проблемы гражданской службы вообще и чинов в частности привлекали внимание не только властей, но и общества. Любопытны замечания А. С. Пушкина на этот счет. В ноябре 1826 г. в записке «О народном воспитании», составленной по поручению Николая I, он писал: «Чины сделались страстью русского народа... В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопится вступить как можно ранее в службу, ибо ему необ-

172

 

ходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником... Конечно уничтожение чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; Но сия мера влечет за собою и беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою».

В ноябре 1846 г. министр юстиции граф В. Н. Панин в особой записке Николаю I высказался за сохранение чинов по политическим мотивам, но предложил пересмотреть «Устав о службе гражданской» и поставить «преграды к замещению должностей лицами, не "достойными оказанного им доверия». Снова создается особый комитет, которому предложено при разработке нового варианта этого устава руководствоваться следующими указаниями царя: «Чинами не называться, а называться по местам службы и занимаемой должности. Производству быть не за выслугу, а, как в военном ведомстве, на ваканции и в редких случаях за отличие... Производство за выслугу лет заменить прибавкой к жалованью...» В январе следующего года император дал указание приложить «всевозможное старание, чтобы действия комитета шли без замедлений».

Однако вскоре работа комитета оказалась парализованной двумя записками министра народного просвещения графа С. С. Уварова, поданными Николаю I в 1847 г., где он выступил с апологией чинов. Записки эти на многие годы стали манифестом и сводом основных аргументов для сторонников сохранения чинов и вновь привлекали внимание всякий раз, когда речь заходила об их отмене.

Первая из них (от февраля 1847 г.) заслуживает того, чтобы читатель познакомился с ее полным текстом.

«Система чинов, исходящая из Табели о рангах Петра I, обращалась в укоризну и насмешку не только иностранцами, писавшими о России, но и многими из русских, не постигавших смысла сего учреждения. Между тем никакая иная мера, никакое иное государственное постановление не свидетельствует столь явно о глубоком разуме великого преобразователя России, кому обязаны потомственные венценосцы новою силою, небывалою в руках других государей и составляющею твердую опору их власти. И по истине, отбросив все то, что с первого взгляда может в учреждении чинов казаться странным и несоответствующим нынешним понятиям, мы убедимся в высоком значении этого законоположения, давшего самодержавию орудие столь могущественное, что доколе оно останется в руках властителей, едва ли что-либо может поколебать самодержавную власть в ее основаниях. Не останавливаясь на мертвой букве, на готических формах, сопровождающих положение о чинах, для всякого беспристрастного наблюдателя поразительны дух и последствие этой великой государственной меры в прямом, хотя сокровенном ее значении.

В гражданской жизни всех европейских народов отличие определяется и достигается или родом, или богатством, или дарованием. Там под всеми формами правительств только эти три пути к высшим слоям общества, или лучше сказать они-то и составляют сей высший слой. Но как приобретаются отличия в России и что вкоренилось так глубоко в общем сознании неисчислимого большинства? Известно, что у нас независимо от рода, от богатства и даже от дарований, гражданское значение всех и каждого зависит от степени, которая определяется по усмотрению высшей власти, и что без этой степени никто не пользуется вполне выгодами, предоставляемыми или знатностью рода, или огромным состоянием, или даже дарами ума и талантами. При таком положении потомок Пожарского и потомок Минина должны наравне искать благоволения правительства, заслуживать

173

 

офицерский чин. Граф Шереметев, вступая во владение обширным поместьем, обязан прежде воздать правительству по мере сил дань личною службой. Карамзин оставался бы скромным писателем, если бы взор монарший не поставил его в общественном мнении на равную степень с вельможами.

Что же укрепило в течение 120 лет в общем мнении учреждение Петра I и отчего Россия, не взирая на возгласы некоторых легкомысленных и недальновидных, так пристрастилась к этому порядку, что изменение его считала бы не приобретением, а ущербом?

Россия не пристрастилась, как иные думают, ни к титулам, с немецкого довольно неудачно переведенным, ни к званиям, льстящим самолюбию, но потерявшим большую часть их приманки: причина желания чинов лежит глубже. Россия любит в Табели о рангах торжественное выражение начала, славянским пародам драгоценного, — равенства пред законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинствам службы. Сын знатного вельможи или богатейшего откупщика, вступая на поприще государственной службы, не имеет в законах оной никакого другого преимущества, кроме преимущества постоянного усердия, и оно может быть у него благородно оспариваемо сыном бедного и неизвестного заслугами отца.

Итак, с одной стороны, Россия смотрит на Табель о рангах не как на игрушку мелкого ребяческого тщеславия, а как на залог одного из важнейших своих начал в быту народном; с другой, правительство держит в своих руках орудие, как будто общим согласием ему предоставляемое, орудие, по силе которого к политическому смыслу самодержавия прибавляется еще и нравственное достоинство.

Законоположение о чинах может измениться двумя способами: совершенным уничтожением оного или ограничением. Замечательно, что один из записных недоброжелателей существующего порядка в России, Николай Тургенев, в сочинении своем о России, говорит, что едва ли возможно будет побудить правительство отказаться вполне от этого учреждения и что на первый случай можно довольствоваться ограничением, состоящим в том, чтобы чины были предоставляемы одним служебным местам. Ясно, что несоразмерность сих последних с первыми должна мало-помалу положить конец самому учреждению и ввести новый порядок службы, новый порядок гражданского быта в России. Рассмотрим последствия такого изменения.

Первое действие не только совершенного уничтожения, но и одного ограничения закона о чинах произведет в общем мнении несомнительное потрясение, отчасти похожее на смятение, и даст повод к толкам и предположениям о дальнейших мнимых видах правительства. Этот сильный удар поразит множество предубеждений, скажем предрассудков. Но вместе с тем он возбудит множество тайных надежд и мечтаний. В России ум слишком деятелен, слишком сметлив и не может оставаться долго под бременем слепого оцепенения; в скором времени умы воспрянут к новым соображениям, проникнув в изгибы всех могущих быть следствий, и найдут себе пути более или менее благонамеренные к цели, вдали открываемой.

В России трудно делать решительный вывод касательно общего мнения, потому что оно лишено возможности открыто высказываться и обнаруживаться. При всем том, кто пристально и вблизи наблюдает за его ходом, тому последствия нового положения о службе представляются в чертах самых определенных. Ближайшим следствием подобного переворота был бы переворот в понятиях и службе, которые и без того мало-помалу подвергаются изменению.

Мысль общая за полвека, что каждый русский подданный должен служить престолу, мысль, которая благоговейно руководит целыми поколениями, — с уничтожением Табели о рангах, несомненно ослабеет. Может быть, на первый случай останется привычка посвящать несколько лет юношеской жизни государственной службе; но когда счастливый случай не откроет желаемого поприща, когда при малом числе мест встретится безнадеж

174

 

ность получить выгодное для честолюбия назначение, когда число неслужащих или переставших служить будет ежедневно возрастать, — тогда едва ли молодой человек решится долго фтаваться в таком сомнительном служебном положении. Без сомнения, кто имеет наследственное достояние, тот выйдет в отставку, потому что для него служба потеряет всю нравственную силу, нравственное могущественное привлечение. В то же время быстро образуется новый разряд людей с особенными понятиями, с особенными предрассудками и мёчтами, менее привязанных к правительству, а более занятых собственными выгодами. Решительно можно наперед сказать, что общие между ними начала произведут и новый дух общий, частию поместной, частию денежной аристократии, если только можно этим именем назвать преимущество, какое дают поместья и деньги, независимо от знатности породы или личных заслуг.

Таким образом, государственная служба вся перейдет в руки так называемых чиновников, составляющих уже у нас многочисленное сословие людей без прошедшего и будущего, имеющих свое особое направление и совершенно похожих на класс пролетариев, единственных в России представителей неизлечимой язвы нынешнего европейского образования. В скором времени этот класс, при уклонении от служения престолу высшего и незрелости низшего, возникнет с непреоборимою силою и тем ознаменуется переход политической деятельности в руки среднего класса, что в прочих европейских государствах называется Tiers-Etat или Bourgeoisie.

Кроме сего важного обстоятельства, нельзя не остановиться на мысли: чем правительство заменит приманку чинов и, если бы успело найти какую-либо меру, что оно выиграет от нового порядка вещей и понятий?

Очевидно, что по разрушении мысли, столь мудро и искусно к России приложенной великим ее преобразователем, остается в виду одно лишь заменительное средство: умножение денежных окладов. Но и этого мало. Человеку врождена еще нравственная потребность, которую также нужно будет удовлетворять: потребность возвышения. С одной стороны, какую неисчерпаемую руду следовало бы вновь открыть, чтобы удовольствовать требования, неудержимо возрастать долженствующие? С другой стороны, не родятся ли новые покушения к приобретению, вместо чинов, славы, власти, чего на Западе с такою алчностью добиваются. Разумеется, никаких сокровищ не будет достаточно для замены чинов новыми окладами. Не подлежит также сомнению, что, давши однажды такое направление государственной службе, правительство не в состоянии будет остановить потом произвольного самовознаграждения. Что ж касается до последствий властолюбия, разрушительных и ужасных в наших глазах, об этом нельзя и думать без страха за будущее России. Единственная преграда всему этому находится доселе в идее о службе; по уничтожении этой идеи, корыстные и властолюбивые наклонности, обыкновенно довольные одним настоящим, не знающие ни прошедшего, ни будущего, будут в полном смысле двигателями нового порядка служения и единственным мерилом служебной иерархии.

В рассуждении пользы, какой может правительство ожидать от такого перелома, из всего вышесказанного с достоверностью следует заключить, что посягательство на глубокомысленное учреждение Петра I не представляет ничего другого, кроме жертвы и добровольного уничтожения сильнейшего орудия высшей власти; с этим уничтожением ясно сопряжен некоторый ущерб и самой власти. Нетерпеливость, с какою юное поколение ожидает этой меры, указывает достаточно, сколь она способна к возрождению всякой неосновательной и опасной мечты. Теперь каждый юноша воображает, что это сближение с настоящими европейскими понятиями откроет ему новое обширное поприще и что. освободившись от тягостного, более или менее медленного ига чинопроизводства, он шагнет на высшие места и займет важнейшие должности в государстве. Конечно, это во всяком случае останется мечтой, но мечты этого рода предвещают опасное волнение в умах. А какое время более настоящего доказывает необходимость удерживать всякое тревожное

175

 

движение и оставаться на незыблемых началах своего родного быта, тысячелетием скрепленного и верой освященного.

Вопрос, коего лишь главнейшие черты изложены в этой краткой записке, есть вопрос первой важности, стоящий ныне наряду с коренными вопросами, от которых зависит будущность России, ее долголетие и благоденствие. Нетрудно было бы, распространив объем этой записки, подкрепить выводы прямыми доказательствами, взятыми ф существа нашего государственного права и отечественной истории, но и краткого указания едва ли не достаточно, чтобы обратить на этот столько же важный, сколько и сложный вопрос внимание каждого благомыслящего, одушевленного чувством своих обязанностей к Государю и Отечеству» [25].

 

В другой записке Уваров высказывал убеждение, что если практика гражданского чинопроизводства и приводила в прошлом к некоторым неурядицам и несообразностям, то все причины этого были ликвидированы мероприятиями Николая I. Достижение важных чинов одной выслугой лет устранено в 1834 г., когда был установлен порядок производства в чины соответственно классам должностей и были увеличены сроки выслуги. Если ранее при обязательности постепенного прохождения многих чинов затруднялось выдвижение хотя и молодых, но способных людей, то теперь установлением существенных льгот по образованию им предоставлена возможность более быстрого повышения. Одобрялось соединение права потомственного дворянства с чином статского советника (1845). «Чины, существующие более века, при постепенных изменениях сообразно требованию обстоятельств приведены наконец в такое положение, что, служа поощрением заслуг, совершенно устранены от неудобства — распространять до излишества класс потомственных дворян».

В случае отмены чинов, полагал Уваров, «исчезнет та нравственная сила, то нравственное могущественное привлечение, какое побуждает лиц, имеющих достаток, посвящать себя государственной службе, а с уничтожением подобной нравственной связи еще более ослабеет мысль, которая благоговейно руководила целыми поколениями, что каждый должен служить престолу, и честные бескорыстные деятели покинут государственную службу, не представляющую уже для них никакой особенной привлекательности, тем более что при малом вообще числе мест представляет трудность получать и выгодное для честолюбия назначение».

Если ликвидированы когда-то существовавшие отрицательные стороны чинов, то тем более важно обратить внимание на положительные. Чин обеспечивает почет служащим и одновременно почет правительству, «которого они токмо орудие». Поэтому отмена чинов унизит чиновников, а «всякое унижение их необходимо должно уменьшить степень важности представляемой ими власти». При недостаточности окладов, выплачиваемых служащим, чины есть средство привлечения к службе и удержания на ней способных людей. Частные занятия предоставляют и будут предоставлять много больше материальных выгод, чем государственная служба. Поэтому особенно важно поддерживать в служащих идею чести, «обольстительную» мысль, «что чин возвышает их над всеми званиями, хртя и пользующимися вполне житейскими выгодами». «Следовательно, с уничтожением чинов, т. е. когда чиновник был бы только наемщик, пра

176

 

вительство могло бы вдруг лишиться самых необходимых орудий для движения государства».

Министр народного просвещения нашел еще одну важнейшую выгоду существования чинов «в совершенной соответственности с монархическими началами»: «Бесчиновность... порождает ложные мысли о равенстве» и никак не допустим при монархии, где «люди возвышаются по чинам, жалуемым от престола» и где «всякий чиновник знает, что он обязан чином, а следовательно, и почетом, государю и, таким образом, чины являются выражением царской власти и милости». Такой порядок исключает, стало быть, превратное убеждение, что «каждый достигает важного участия в государственном управлении единственно своими способностями». Отмена чинов дискредитировала бы правительство и лишила бы его «важнейшей пружины действовать на умы, средства, которое, имея почти фантастическую силу, ничего не стоит государству и не может быть заменено никакими материальными вознаграждениями».

В заключение Уваров утверждал, «что, укорененная в общем уважении и совершенно согласная с монархическим духом, гражданская иерархия России, оставаясь неприкосновенною... послужила бы к вящему укреплению твердыни русского самодержавия».

Ознакомившись со второй запиской Уварова, Николай I написал на ней: «Много весьма справедливых мыслей». Записки Уварова стали известны современникам, и содержание их вызвало обоснованную критику. Так, противник консерватизма В. Я. Стоюнин высмеял рассуждения Уварова о равенстве перед законом подданных Николая I. Он же указал на одну из главных причин, вызвавших уваровские записки: «Русский вельможа испугался, что с уничтожением „Табели о рангах" пропадет сила высшего сословия, потому что людям со связями и с протекцией чины добывать было легко» [80]. Практическим результатом записок было то, что проект нового «Устава о службе гражданской», разработанный к 1850 г. на основе личных указаний Николая I, не получил утверждения (а учрежденный царем в 1846 г. комитет был в начале 1856 г. ликвидирован ).

Для последних лет николаевского царствования был характерен отказ от попыток каких-либо реформ и безоглядное следование сложившимся и опробованным жизнью правилам. Так было и в сфере чинопроизводства. Вот лишь одна иллюстрация этого. Когда в 1849 г. новым министром народного просвещения был назначен князь П. А. Ширинский-Шихматов, оказалось, что директор Императорской Публичной библиотеки (подведомственной этому министерству) барон М. А. Корф имел три года старшинства в том же чине по сравнению с министром. Было признано неудобным нарушать чиновную субординацию, и только из-за этого библиотека была переведена в ведомство Министерства императорского двора (в 1850); после ухода Корфа с директорского поста (1861) библиотека вновь была подчинена Министерству народного просвещения (1863).

Самую главную, пожалуй, претензию верхних слоев тогдашней бюрократии к действовавшему законодательству выразил курляндский генерал-губернатор П. А. Валуев в уже цитировавшейся ранее записке «Дума русского во второй половине 1855 г.»: «Узаконениями о службе гражданской сглажены, по мере

177

 

возможности, все различия служебных достоинств, и все способности одинаково подведены под мерило срочных производств и награждений» [6]. Понятно, что это сдерживало улучшение состава чиновничества.

Потрясения, пережитые Россией в результате Крымской войны и совпавшие с началом нового царствования (1855), дали толчок к разработке целого ряда реформ, в том числе связанных с изменением правовой структуры общества и улучшением системы государственного управления. Естественно, что вновь возникли и идеи изменения системы чинопроизводства.

К 1856 г. выяснилось, что достичь повышения образовательного уровня чиновничества путем предоставления льгот в чинопроизводстве по образованию (правила 1834 г.) не вполне удалось — и потому, что сами эти льготы оказались неэффективны, и потому, что ежегодный выпуск высших учебных заведений далеко не покрывал образующиеся вакансии. Считалось, что ежегодно требуется около трех тысяч новых чиновников с высшим образованием, тогда как университеты, лицеи и Училище правоведения выпускали в это время в общей сложности около четырехсот человек в год. Законом от 9 декабря 1856 г. «О сроках производства в чины по службе гражданской» было признано нужным «утвердить на прочных началах действие того общего, коренного правила, что награждения повышением в чинах, также как и все прочие по службе награды, должны... быть даруемы токмо за постоянные, усердные и отличные, непосредственным... начальством засвидетельствованные, труды на самой службе, без принятия в уважение каких-либо обстоятельств, сей службе предшествовавших». Различия в сроках выслуги в зависимости от образования и сословной принадлежности были отменены и устанавливались общие для всех сроки выслуги: в XIV-IX классах по три года в каждом, а в VIII-VI классах по четыре года (выслуга в высших классах была юридически необязательна). При чинопроизводстве за отличия срок выслуги сокращался наполовину. Вместе с тем было сохранено правило определения при поступлении на службу в тот класс, на который давало право окончание данного учебного заведения и успехи в учебе. Вот, например, данные по Училищу правоведения: из 1616 человек, окончивших его в 1840-1898 гг., 714 получили чин IX класса, 536 — X класса, 350 — XII класса и 16 — XIV класса.

Установление общего срока для получения чинов ликвидировало преимущества дворян на получение чина VIII класса. Таким образом, сословная дискриминация сохранялась только для лиц, не имевших образования, при производстве в первый классный чин (по правилам 1827 и 1834 гг.).

Вновь возникший в ходе подготовки закона 1856 г. вопрос о целесообразности сохранения гражданских чинов в их прежнем виде был передан на рассмотрение особого Совещательного собрания под председательством графа Д. Н. Блудова. В марте 1857 г. собрание пришло к заключению, что наличие титулярных, то есть не соединенных с должностями, чинов привело к установлению «чрезвычайной зыблемости в путях службы» и утвердило существование ложных понятий о ее обязанностях и целях. Собрание осудило общее пристрастие к чинам, которое привлекало на службу людей, совершенно к ней не способных, и единогласно признало, что «было бы весьма желательно производство в чины отдельно от должностей совершенно отменить». Однако осуществлению

178

 

этого, предложения должно предшествовать увеличение окладов содержания чиновников. Кроме того, по мнению Совещательного собрания, было бы целесообразно приступить к решительному изменению порядка гражданской службы только после улучшения организации самой системы управления и делопроизводства. Уже в результате этих мер произошло бы «уменьшение числа чиновников и влияния бюрократии». Понимание того, что лишь изменение системы гражданского чинопроизводства не способно устранить все те недостатки в работе государственного аппарата, которые вызывали тревогу наиболее дальновидных представителей правительства и являлись одной из причин обращения к проблеме реорганизации чинопроизводства, было важным новым элементом в подходе к решению проблемы.

Александр II согласился провести рекомендованные мероприятия в предложенном собранием порядке. Однако последний шаг — упразднение чинов — правительством не был сделан. Впрочем, 19 ноября 1857 г., в связи с нехваткой в провинции кандидатов на замещение классных низших и средних должностей, было разрешено замещение вакансий в губернских и уездных учреждениях практически независимо от класса чина кандидатов.

Впоследствии система гражданских чинов оказалась скомпрометированной тем, что непропорционально возрастало количество служащих, имевших чины высших классов. Так, число лиц, имевших чины III и IV классов, составляло:

 

При этом число чиновников названных классов значительно превышало общее число должностей этих же классов. В 1884 г. на 237 должностей III класса было 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса — 2266 чиновников. К концу 1890-х гг. число чиновников IV класса составило 2687.

Для решения вопроса о реформе системы чинопроизводства вообще в начале 1883 г. было образовано новое Особое совещание во главе с С. А. Танеевым. Наиболее последовательным сторонником отмены чинов и самым активным членом совещания стал А. А. Половцов. Последний считал, что «чины... умножают число тунеядцев, которые числом годов жизни приобретают чины, а потом являются полными претензий и на получение мест, и на казенные деньги в форме содержаний, и особливо пенсий».

Главной идеей совещания стало предположение «о слиянии чинов с должностями», лежавшее в основе и трех предыдущих попыток ликвидации гражданских чинов. Совещание пришло к выводу, что «соотношение между чином и служебным положением лица, его носящего, сделалось ныне явлением почти случайным, и вследствие того чин утратил всякое полезное значение». Таким образом, «чин, очевидно, не может считаться мерилом ни служебного или общественного положения лица, им облеченного, ни действительных заслуг, сим лицом оказанных. Несмотря на этот несомненный факт, стремление к получе

179

 

нию чинов, и в особенности высших степеней оных, нисколько не уменьшается в нашем обществе». Более того, по мнению совещания, укрепилось ложное понимание целей и значения государственной службы, заключающееся в том, что основным желанием поступающих на службу является получение чинов. Причем «иных привлекает желание приобресть сословные преимущества, соединенные с чинами, а других — тщеславие или надежды на карьеру, надежды, в большинстве случаев не оправдывающиеся». Прямым следствием такого положения вещей является «размножение чиновников, по большей части бесполезных». Члены совещания пришли к выводу, что какие-либо частные мероприятия правительства, направленные на предотвращение этого, были бы бесполезны. Необходима радикальная мера: заменить иерархию чинов иерархией должностей, «предоставив присвоенные в настоящее время чинам права и преимущества должностям соответствующих степеней». Журнал совещания, в котором была зафиксирована эта позиция, был утвержден Александром III резолюцией: «Совершенно одобряю этот взгляд и предполагаемое направление этого дела».

Опираясь на одобрение императора, совещание сочло необходимым сократить число классов должностей с четырнадцати до двенадцати, сохранив постепенность в продвижении служащих — «последовательное проведение лиц, посвящающих себя служебной деятельности, через установленные иерархические степени, начиная с низших».

Предполагалось установить общий срок службы до назначения на должность VI класса продолжительностью в шесть — девять лет (такое время требовалось выслужить чиновнику с университетским образованием для получения должности VI класса с учетом возможности начать службу с чином VIII класса). Лица, начинавшие службу, могли бы поступать непосредственно на все низшие должности до VII класса включительно, назначение на которые было предоставлено власти директоров департаментов и губернского начальства. Назначение на должность каждого следующего класса могло иметь место только через два или три года службы в должности предшествующего класса.

Вместе с тем Особое совещание обратило внимание на то, что «разновременность образования государственных учреждений, а также их штатов и расписаний привела к тому, что одинаковые должности принадлежат к разным классам и им присвоены далеко не одинаковые оклады содержания и различные права и преимущества». Оказывалось необходимым в ходе предстоящего преобразования установить возможное равенство в служебных преимуществах должностей, примерно одинаковых по старшинству (значению), но вместе с тем с учетом «условий и потребностей службы в каждой отдельной отрасли государственного управления».

Большинство членов совещания высказалось за временное сохранение чинов действительного тайного советника и тайного советника в качестве почетных званий для высших служащих. Мотивировалось это тем, что «упразднение... всех без изъятия чиновных степеней в гражданском ведомстве, как всякая крутая и радикальная реформа, может произвести неблагоприятное впечатление».

Помимо официальных материалов совещания сохранилась анонимная записка одного из высокопоставленных (как можно заключить из ее содержания)

180

 

чиновников, датированная январем 1883 г. Она особенно интересна тем, что автор ее рассматривает проблему гражданских чинов комплексно — в сочетании с реорганизацией военных чинов и орденских наград. Автор записки указывает:

«В России государственная служба поставлена в условия совершенно не сходные с теми, которые существуют в прочих европейских государствах. Там служащие в гражданской слуя^бе не имеют возможности достигать высшие чины и служебные почести путем „заурядной и срочной выслуги", без оказания особенных заслуг. Там служащими высоко ценится приобретенное ими по должности официальное положение, служебные права, материальное вознаграждение и почет в обществе, причем больншнство из них разумно этим довольствуется и не увлекается честолюбивыми помыслами о быстром повышении; только лица с выдающимися дарованиями, или же находящиеся в привилегированных условиях, считают для себя возможным стремиться к достижению высокой служебной карьеры. В военной службе там выслуга в чинах весьма продолжительная и поставлена для всех в условия равномерные, вследствие чего не встречаются юные полковники и генералы, быстро достигающие в мирное время и без всяких особенных заслуг этих столь важных в составе армии начальнических должностей. Совсем не то происходит на государственной службе в России. Здесь вследствие существующих, без всякой надобности, многочисленных служебных рангов (или чинов) и слишком великого числа орденов (с установлением производства в гражданские чины чрез каждые три-четыре года заурядной выслуги и, сверх сего, награждения за отличие чинами и орденами также чрез три года, а вне правил даже и ранее сего срока) в результате вышло, что... весь служебный строй получил самые неправильные и вредные основания. Службу у нас можно охарактеризовать непрерывного погонею за повышениями, наградами и прибавками содержания. Никто не довольствуется своим служебным положением, как бы оно ни было хорошо; никто не хочет оставаться без непрерывного получения новых повышений и наград, требуя их для себя как бы нечто должное. Есть множество служащих, которые получают каждые три года и чин за выслугу, и орден за отличие. Чиномания и крестома- ния составляют общую хроническую болезнь всех служащих. Служат у нас большею частью не делу, а в угоду ближайшим начальникам, от которых зависит служебная карьера их подчиненных. Общая и главная цель всех служащих, даже самых неспособных, это генеральский чин, орденская лента через плечо и крупный оклад жалованья. Почти всем молодым людям, выпущенным из высших учебных заведений с чинами X или IX класса и успевшим по протекции поступить на службу в Петербурге, титул „превосходительство" достается не более как через 12—15 лет, а при особенной протекции даже и раньше, без всяких выдающихся заслуг.

Числу „статских генералов" нет счета. Куда в России ни оглянешься, везде статские генералы, даже на таких местах, где им быть совершенно не подобало бы... Для бесчисленных статских „превосходительств" недостает должностей в государстве, а потому многих из них причисляют к высшим центральным учреждениям без определенных обязанностей, или же „командируют" для исполнения занятий на их прежних штатных местах, не состоящих в генеральском классе, с производством им дополнительного содержания из каких-нибудь экстраординарных сумм. А когда эти генералы выходят в отставку или умирают, то приходится назначать вне правил им или их семействам и более крупные пенсии. Очевидно, что вся эта неурядица не только вредна для служебного дела, но и весьма невыгодна для государственной казны. ...

В военном ведомстве не встречаются примеры производства в чин генерал-майора лиц, занимающих должности не генергшьские, но во всех частях гражданского ведомства это происходит постоянно, потому что существует разрешение производить служащих на

181

 

один чин выше против занимаемой должности. А вследствие сего установился обычай производить вообще уже всех чиновников и не только на один чин выше, но часто и более, при помощи нижеследующих уловок, составляющих явное злоупотребление. Чиновника, уже воспользовавшегося правом получения одного высшего чина, зачисляют „по министерству" с откомандированием для исполнения занятий на его прежней должности и затем дают ему следующий чин; позднее назначают его обратно все на ту же должность и опять дают ему один чин; это перемещение повторяется иногда по нескольку раз. Вот еще и другой практикующийся способ: чиновников, занимающих мелкие должности журналистов, казначеев, архивариусов и т. п., переименовывают в „главные" журналисты, казначеи и проч., или в „начальники" архива, с назначением состоять при министерстве и откомандированием к исполнению занятий по их должности, а затем их уже свободно даже „доводят" до генеральских чинов и украшают звездами. Все этого рода нарушения служебных правил в гражданском ведомстве происходят главным образом от того, что каждый из министров и главноначальствующих входит самолично с всеподданнейшими представлениями о награждении своих подчиненных, тогда как по военному ведомству все представления сосредоточены в распоряжении одного военного министра, который соблюдает один общий порядок для всех военных».

Аноним предлагал, во-первых, объединить чины с должностями; во-вторых, сократить число классов должностей (и чинов) до восьми; в-третьих, производить «повышения по службе в гражданском ведомстве... единственно по благоусмотрению начальства, без соблюдения каких-либо условий старшинства между служащими». Но «для предупреждения слишком быстрых повышений и для ограничения чрезмерного влияния силы протекции и личного благоволения ближайшего начальства» рекомендовалось установить нижеследующие правила:

«1. Отменить пожалование классных чинов за окончание наук в учебных заведениях с предоставлением таким лицам только одного права поступления в государственную службу на классную должность. Отменить равномерно присвоение классных чинов ученым степеням по всем отраслям наук, а также и художникам.

2. Право поступления на классные должности ограничить исключительно для лиц, удовлетворительно окончивших курс образования не ниже средних учебных заведений.

3. Первоначальное определение на службу начинать для всех одинаково всегда с низшей должности VIII класса.

4. Неуклонно соблюдать мудрое узаконение императора Николая Павловича, чтобы все молодые люди начинали службу в губерниях и только после трех лет могли быть переводимы на службу в Петербург и Москву.

Примечание. Для облегчения практического исполнения этой меры и в видах доставления молодым людям весьма для них полезного ознакомления с положением внутренних дел в России, возможно допустить отбывание ими трех лет первоначального служения даже в учреждениях по управлениям земскому и городскому. Здесь занятия будут для них даже плодотворнее, нежели исполнение низших обязанностей канцелярской службы.

5. Для повышения в должностях установить нижеследующие кратчайшие сроки выслуги, ранее которых не дозволять производство в высший класс: из VIII класса в VII не ранее, как через 2 года, из VII в VI через 3, из VI в V через 5 лет, из V в IV через 6 и из IV в III через 7 лет. Всего до класса генеральской степени 23 года. ...

6. Лиц, окончивших образование в высших учебных заведениях и отличившихся на службе, возможно назначать „исправляющими должность" высшего класса одним годом раньше против положенных выше сроков, но с тем, однако, чтобы при утверждении

182

 

через год в должности этот год не зачислялся им в счет выслуги установленного кратчайшего срока на получение последовательного высшего класса.

7. Ввиду существующей трудности получить место, разрешить отставным чиновникам, при их поступлении вновь на службу, занимать должности однйм классом ниже против того, в котором они состоят.

8. При увольнении в отставку никого не награждать производством в следующий класс. В видах постоянного очищения состава служащих от малополезных и устарелых деятелей было бы весьма полезно установить, что лица, выслужившие 25-тилетшою пенсию на должности... I класса и 35-тилетнюю полную пенсию на должности не выше V класса, могут быть увольняемы от службы по усмотрению высшего начальства» [87].

 

Лишь в июне 1885 г. официальные материалы Особого совещания были разосланы всем министрам с обязательством представить отзывы к середине октября.

Большинство поступивших отзывов содержало возражения против отмены чинов ( слияния их с должностями). Защитники чинов сходились на том, что чин, являясь мерилом заслуг, возвышает чиновника над согражданами. Возможность же возвыситься в обществе служит не только средством привлечения на государственную службу, но и стимулом при ее исполнении, представляя собой желанную награду для служащих. Чин хотя и не свидетельствует достаточно точно об иерархическом положении служащего, все-таки сохраняет официальное и общественное значение. Оклады содержания низших и средних чиновников, особенно в провинции, признавались более чем недостаточными (несмотря на их повышение в предыдущие годы). При этом сколько-нибудь значительное увеличение их было невозможно. Отмена чинов в таких условиях приведет к переходу части чиновников с государственной службы на частную, где материальное вознаграждение всегда будет выше. Уменьшение числа служащих пагубно отразится на деятельности государственного аппарата, в частности потому, что возможность выбора лучших кандидатов будет затруднена.

Согласно большинству отзывов, необходимость сохранения чинов вызывалась и их традиционностью. Чины прочно вошли в общественный быт, и отмена их произвела бы слишком сильное потрясение в среде служащих. Если совещание усматривало в неоднократном возбуждении вопроса об уничтожении чинов аргумент в пользу необходимости рассмотреть этот вопрос еще раз и провести свои предложения в жизнь, то сохранение чинов, несмотря на все обсуждения, представлялось защитникам этого института подтверждением их взгляда. Настаивая на невозможности упразднить чиновную иерархию, они считали, что недостатки чинопроизводства — не более чем отступления от законов, «наслоения» и что «эти печальные стороны вовсе не коренятся в существе самой системы».

Министр народного просвещения И. Д. Делянов и министр государственных имуществ М. Н. Островский в своих отзывах пытались дать и более широкое (но явно спекулятивное) обоснование своего отрицательного отношения к предложениям Особого совещания. Островский предостерегал, что «мера эта послужит началом той нивелировки, которая столь несвойственна странам с монархическим, а тем более с самодержавным образом правления». За уничтожением чинов, по его мнению, «только один шаг — и к тому же совершенно последовательный» — к уничтожению чуть ли не сословий вообще. «Это — один из

183

 

путей, ведущих к колебанию тех исторических устоев, на которых покоится консервативное монархическое начало». Делянов в своей записке указывал, что чин представляет собою знак приглашения на службу от лица верховной власти, поэтому-де «министр и регистратор одинаково суть государственные чиновники, поставленные верховною властью, а не приглашенные с вольного найма». Это порождает ь подчиненном «чувство самоуважения, соединенное с повиновением», а начальника заставляет относиться к подчиненному «не как к приглашенному по собственному начальническому усмотрению, а как к поставленному верховною властью». По мнению Делянова, несвоевременность реформы связана не только с финансовыми трудностями, не позволяющими повысить жалованье служащим: «Мы только что вышли из периода, когда в общественных суждениях преобладало чрезвычайно легкое отношение к изменениям в государственном строе нашего отечества и обнаруживались по этой части разнообразные неосновательные чаяния. Отмена чинов, как и всякое уменьшение силы и действия государственного начала, входила в область таких чаяний. Преобразование такого рода могло бы ныне показаться вступлением на путь не укрепления, а умаления государственного начала и вновь возбудить колебания умов».

Но даже противниками отмены чинов были высказаны предложения о необходимости существенного пересмотра системы чинопроизводства. Министр финансов Н. X. Бунге писал: «При замещении должностей я полагал бы необходимым предоставить начальствующим лицам полную свободу действий и не стеснять их какими бы то ни было регламентациями». Государственный контролер Д. М. Сольский и обер-прокурор Синода К. П. Победоносцев предлагали производить в чины по классу должности, то есть чтобы не чин давал право на должность, а занятие должности давало право на чин. Член Государственного совета А. П. Николаи, наоборот, считал необходимым устранить всякую связь между получением чина и продвижением по должности и лишить чины права на сословные преимущества.

В полном противоречии с воззрениями большинства было мнение управляющего Морским министерством И. А. Шестакова. Подвергнув критическому разбору аргументы защитников чинов, Шестаков приводил целую систему доводов против них.

Главные из них сводились к следующему. Народ чинов не знает, составляя себе представление о служащих по их должностям (становой, исправник и т. п.); «чины, несмотря на полуторавековое существование их, ему чужды». В среде «так называемой интеллигенции... чиновничество стало уже чем-то комическим. В провинции уважение к нему издавна поколеблено Гоголем и другими сатириками... Столичная интеллигенция высказывает свое равнодушие к чинам, редко выставляя их на карточках (визитных. — Л. Ш.) и заменяя должностями». Наконец, «само правительство... несомненно тяготится чинами. Доказательство тому в различных постановлениях, допускающих в некоторых обязанностях чины выше и ниже на две степени; в производстве разом из обер-офи- церов в статские и действительные статские советники». В результате складывается такая ситуация, когда один и тот же чин имеют «и директор департамента или канцелярии, и регистратор, отмечающий в журнале приносимые пакеты». «Это имеет вид странной неправильности, — пишет далее Шеста

184

 

ков, — но когда в проявления правительственных действий входит комизм, он переступает пределы смешного и становится вредным». Помимо этого, существование чинов доставляет государству в его деятельности ряд неудобств. Правительство, пытаясь привлечь к работе людей способных, встречает «ту же китайскую стену рангов». Еще более затруднительно привлечь на службу людей бесчиновных. Чтобы назначить таковых на известные должности, необходимо «производить вдруг в статские или действительные статские... и ронять самую цену правительственных наград 'излишнею щедростью, вызываемой единовременным производством и назначением». Пристойнее путем уничтожения чинов допустить прямое назначение бесчиновных. Наличие чинов создает для государства лишнюю обузу в виде массы бесполезных, но тем не менее жаждущих служебных благ людей. Это «проторговавшиеся купцы и спекуляторы всякого рода, нигде не служащие, ничего не делающие, выжидающие благоприятных обстоятельств, чтобы занять более или менее важную должность, на что чин дает право».

В то же самое время Шестаков ставил в непосредственную связь с существованием чинов наличие «истинной язвы нашего общества — презрения к работе, перешедшего от благородного рыцарства, имевшего по крайней мере прошедшее, к наслоившемуся чиновничеству, чуждому прошлого и одержимому пагубными надеждами на случайное, незаслуженное будущее».

В итоге управляющий Морским министерством приходил к выводу: «Злоупотребление чинами дошло уже до той степени, в которой не может быть искоренено законами. Притом законы сильны только смыслом и никакие уголовные кодексы не охранят абсурда».

Записка Шестакова вызвала одобрение Александра III, который написал на ней: «Умно, дельно, справедливо».

В своих беседах с императором А. А. Половцов пытался укрепить его в намерении отменить гражданские чины. Прежде всего, он обратил внимание Александра III на то обстоятельство, что «верховная власть и вообще правительство не проиграют, а выиграют, если у них будет не толпа непригодных к делу чиновников, а только нужное их число и притом людей, могущих полезно трудиться». При этом Половцов указал, что добиться ликвидации чинопроизвод- ственных недостатков, не уничтожая чинов, совсем не просто. Осуществление предложения К. П. Победоносцева — «не давать более чинов, превосходящих ту должность, которую занимает чиновник», — приведет к тому, что «каждый министр будет... просить изъятия для своих подчиненных» и император очутится в затруднительном положении.

И все же возражения большинства министров против отмены чинов вынудили Александра III и Половцова отложить осуществление этой меры до поры, когда она получила бы более широкую поддержку. Выражая мнение большинства, С. А. Танеев в декабре 1886 г. выступил с предложением ограничиться усилением контроля за порядком чинопроизводства. Ознакомившись с этим предложением, Александр III направил Половцову записку, ярко рисующую беспомощность самого царя в преодолении чиновной рутины. В записке, в частности, говорилось: «По-видимому, чиновничество желает провалить это дело, а я этого не желал бы. Что делать и как повести его, чтобы добиться результата?» [69]

185

 

Выход был найден лишь в 1892 г. Решение не было оригинальным: восстанавливалось Особое совещание при Собственной его величества канцелярии, на этот раз под председательством министра императорского двора графа И. И. Воронцова-Дашкова. Незадолго до этого Александр III снова заявил по поводу отмены чинов, что «решился это сделать и готов идти вперед решительно». Через месяц после возобновления совещания он, по свидетельству Полов- цова, сохранял «твердое намерение чины уничтожить, оставив одни должности».

Ознакомившись с историей проблемы, Воронцов-Дашков в конце мая 1893 г. представил императору доклад, в котором не мог не признать наличия неудобств, связанных с чинами, и не указать на потерю последними своего значения. Однако при всем этом он высказывал убеждение, что чины вообще уничтожать не следует. Если раньше в отмене чинов он видел «средство для радикального лечения от канцеляризма», то теперь склонялся к тому, что «делопроизводитель VI класса может затягивать дело так же, как и коллежский советник». Существование чинов, по его мнению, заключало в себе ряд незаменимых преимуществ. Чины играют важную роль при назначениях на должности, регулируют отношения начальника и подчиненного, «служат к развитию... самоуважения». И в конце концов «факт чрезмерного производства в чины сам по себе не может вести к уничтожению чинов, если за ними существует какая-нибудь выгода». Необходимо лишь устранить ряд недочетов, «которые привели к современному нежелательному положению Табели о рангах», восстановить значение чинопроизводства установлением более строгих правил и неослабного контроля за их применением. Предлагалось упразднить чины X—XIV классов. «В чины производить лишь за отличие» через особый наградной комитет. Намечалось установить выслугу для получения первого классного чина, а последующее производство осуществлять не выше классов занимаемых должностей. Наконец, проектировалось не допускать «сверхштатных» и «причисленных» чиновников, а также исключить назначения на должности по принципу «не стесняясь чинами».

Соображения председателя Особого совещания были одобрены императором, как раньше одобрялись противоположные по сути дела предложения Половцова.

В 1895 г., в связи с образованием при Государственном совете новой комиссии для пересмотра «Устава о службе гражданской», деятельность Особого совещания была прекращена. Так безуспешно закончилась четвертая в XIX столетии попытка отменить гражданские чины.

Упомянутая комиссия для пересмотра «Устава о службе гражданской», под председательством Е. А. Перетца, к 1901 г. подготовила новый проект устава, учитывавший ряд ранее высказывавшихся предложений относительно реорганизации системы чинопроизводства. Гражданскую государственную службу намечалось подразделить на классную и неклассную (последняя совершенно не должна быть связана с какими-нибудь чинами, но будет, конечно, иметь второстепенное значение). Классные должности, которые должны носить распорядительный характер, предлагалось разделить на десять рангов. Чины сохранялись, но число их сокращалось до семи (за счет отказа от тех, которые вели свое происхождение от коллежских должностей и названия которых звучали архаично).

186

 

Вместе с орденами они должны были даваться главным образом за отличия как награда. Уничтожалось право чинов на должности.

Намечалось сохранить следующие наименования чинов (в новом их качестве): действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник, статский советник, надворный советник, титулярный советник, губернский секретарь. Чин надворного советника приравнивался к чину полковника, титулярного советника — к чину капитана, а губернского секретаря — к чину' подпоручика.

Проект реорганизации системы чинов, выработанный комиссией Перетца, не получил одобрения главным образом вследствие его непоследовательности. Вместе с тем в отзывах ведомств отмечалась настоятельная необходимость реформы существующего законодательства о гражданской службе. В отзыве Министерства финансов, например, указывалось: «В составе действующего Свода законов едва ли найдется другой том, более устаревший, чем том III — „Устав о службе по определению от правительства". Если бы задаться целью на основании постановлений этого тома нарисовать картину служебного строя современной России, то получилось бы изображение, весьма далекое от правды».

Справедливость этого утверждения подтверждалась тем, в частности, что само Министерство финансов еще в декабре 1894 г. добилось согласия Николая II направить в Государственный совет представление о разрешении замещать все должности до V класса включительно «лицами, не имеющими соответственных чинов, а равно и лицами, хотя вовсе чинов не имеющими и, по общим правилам, не имеющими права на вступление на государственную службу, но получившими высшее образование». Эта мера мотивировалась стремлением поднять качественный уровень чиновников ведомства, спецификой необходимых им познаний и невозможностью найти подходящих кандидатов из числа лиц, уже имеющих соответствующие чины. Департамент законов счел это заслуживающим полного внимания и согласился на указанную меру (временно). Общее собрание Государственного совета одобрило такое решение и рекомендовало министрам и главноуправляющим внести свои предложения относительно «условий замещения должностей». 20 декабря 1894 г. это решение было утверждено царем.

Отметим, кстати, что отступлением от буквы закона было и поступление самого министра финансов С. Ю. Витте на государственную службу в 1889 г. До того он находился на частной службе, имея чин лишь титулярного советника (IX класс). Назначенный директором Департамента железнодорожных дел Министерства финансов, он был произведен сразу в чин действительного статского советника (IV класс). Сам Витге в своих воспоминаниях расценивает этот случаи как «совершенно исключительный». Позднее П. А. Столыпин был назначен министром внутренних дел и председателем Совета министров, будучи в чине IV класса. Конечно, затем он быстро был произведен в III, а позднее и во II класс.

 

Помимо государственных служащих, чины (так же как мундиры и ордена) могли получать и те, кто состоял (был назначен или избран) на относительно высоких должностях городской и земской администрации, а также в органах

187

 

дворянского и купеческого самоуправления. Чаще всего чины (включая генеральские) в этих случаях давались лишь на время исполнения соответствующих обязанностей. Так, еще в 1790 г. московский городской голова М. Губин был пожалован за заслуги на этом поприще чином коллежского асессора, но «на купеческом праве... ибо он дворянства не имеет». Иначе говоря, Губин получал чин VIII класса, но не становился дворянином, как те, кто числился на действительной государственной службе. К VIII классу гражданской службы приравнивались и лица, получившие почетные звания коммерции советника и мануфактур-советника, установленные в 1800 г. и 1810 г. для вознаграждения заслуг в области предпринимательской деятельности. И в этом случае чин не давал прав дворянства.

В царствование Николая I подобная практика получила широкое распространение. Чины стали даваться и руководящим деятелям бирж, советов торговли и мануфактур, общественных банков, частных учебных заведений и т. п. Таким способом правительство стремилось усилить свое влияние на все эти органы и учреждения. С той же целью чины давались представителям сословий в некоторых центральных и местных правительственных учреждениях — конторах государственных банков и других органах, регулировавших экономическое развитие.

Важно заметить, что, по наблюдениям руководства Министерства финансов (1824), «личные одобрения и награды» представителям купечества «весьма часто» не были полезны, поскольку, «удовлетворив тщеславие... убивали стремление идти далее».

 

Изложенная история попыток отмены гражданских чинов или реорганизации системы чинопроизводства показывает, что в условиях царской России чинам постоянно придавалось важное значение и как фактору формирования состава бюрократии, и даже как одному из средств устранения пороков в организации государственного управления. Сплошные неудачи в реализации всех этих попыток сами по себе великолепно демонстрируют косность и неповоротливость государственного аппарата, а также консервативную силу самого чиновничества, сумевшего действенно саботировать все эти попытки, несмотря на неоднократно и категорически выражавшееся «высочайшее» желание реформировать систему чинов.

Все варианты реформирования чинопроизводства, имевшие сколько-нибудь серьезное значение, хотя и предусматривали отмену чинов как особой правовой категории, однако не отнимали привилегий чиновничества, а лишь переносили их с чина на должность.

Попытки улучшить реформой гражданского чинопроизводства работу государственного аппарата были заведомо тщетными. Улучшение же качественного состава чиновничества в общем-то имело место, но процесс этот шел крайне медленно и явно отставал от требований жизни. Кастовость и эгоцентризм чиновничества не были преодолены.

188

 

ГРАЖДАНСКИЕ ПОЧЕТНЫЕ ЗВАНИЯ

К первой половине XIX в. относится появление нескольких гражданских почетных званий. Это были особого рода частные титулы, своего рода награды. Таких званий было четыре: статс-секретарь его величества, член Государственного совета, сенатор и почетный опекун. Они не предусматривались «Табелью о рангах» и не относились формально к каким-либо ее классам, хотя определенное соответствие между чином и званием все же подразумевалось. Все они вели свое происхождение от одноименных должностей.

Еще во второй половине XVIII в. существовала должность статс-секретаря при императрице — особо доверенного лица для выполнения личных поручений секретарского характера по гражданской части. В начале XIX в. должность статс-секретаря занимал М. М. Сперанский. Позднее должность статс-секретаря (без добавления «его императорского величества») закрепилась лишь в Государственном совете: так называли начальников отделений Государственной канцелярии, руководимой государственным секретарем. Во всех других случаях «статс-секретарь его императорского величества» — наименование высшего почетного звания для гражданских чинов четырех высших классов. Число лиц, имевших это звание, во второй половине XIX — начале XX в. сокращалось: в 1874 г. значилось 40 статс-секретарей, в 1900 г. — 27, а в 1915 г. — всего 19. В дореволюционной Большой энциклопедии в статье о статс-секретарях не без основания констатируется, что «обязанности их в настоящее время совершенно неопределенны». Важной привилегией статс-секретарей было право личного доклада царю и объявления словесных повелений императора, подобно дежурным генерал-адъютантам. По закону 1842 г. статс-секретари «занимали места» выше всех гражданских чинов одного с ними класса, в частности «выше тайных советников, хотя бы и сенаторов». Звание статс-секретаря давалось доверенным министрам, выделяя их сразу из числа всех прочих. Значительно реже это звание получали товарищи министров, директора департаментов и только в исключительных случаях лица, занимавшие менее крупные посты. Все случай такого рода обычно замечались современниками, и им придавалось важное значение. Известно, что в царствование Николая I статс-секретарем был сделан барон М. А. Корф, имевший к тому времени лишь чин статского советника. В 1858 г. в статс-секретари был пожалован директор одного из департаментов князь Д. А. Оболенский. В начале 1860-х гг. по ходатайству министра финансов А. М. Княжевича звание статс-секретаря было дано директору Кредитной канцелярии Министерства финансов Ю. А. Гагемейстеру, тогда как у самого Княжевича этого звания не было. Следующий за ним министр финансов М. X. Рейтерн получил это звание еще до своего назначения на министерский пост. С мая 1903 г. по 1905 г. звание статс-секретаря имел не занимавший никакого официального поста А. М. Безобразов — один из инициаторов авантюристичной политики царизма на Дальнем Востоке.

Звание члена Государственного совета возникло с учреждением этого органа в 1810 г. Для большинства членов Совета это звание означало наименование должности, которая относилась обычно ко II классу. Но для тех нескольких лиц, кто получил это звание, но не был обязан действительно принимать учас

189

 

тие в работе Совета, это было наградой, почетным титулом высокого ранга. Иногда их так и называли: «не присутствующие члены Государственного совета». По традиции носившие звание члена Совета «имели бесспорное право являться к императору без всяких предварений». Когда в 1880-х гг. министр двора выразил намерение обязать их заранее уведомлять о предстоящем визите придворное ведомство, это вызвало недовольство.

Аналогичным образом еще с конца XVIII в. существовали звание и должность сенатора, то есть члена Правительствующего Сената, приравненные к III классу. Естественно, что звание сенатора считалось менее почетным, чем звание члена Государственного совета. Обычно его получали товарищи министров либо в период нахождения в этой должности, либо при отставке, как бы в завершение карьеры. А. А. Половцов свидетельствует в своем дневнике за 1886 г.: «В последние 25 лет вошло в обычай всякого товарища министра назначать сенатором, несмотря на то, что каждый из них по званию (точнее, по должности. — Л. Ш.) своему присутствует в Сенате по делам, его министерства касающимся. Вследствие сего по прослужении нескольких лет товарищи министров являются претендентами и на звание члена Государственного совета. Между тем по общему порядку министры берут в товарищи лиц, не могущих представляться опасными заместителями, то есть людей, не выходящих из ряду по своим способностям» [69]. Но сенаторское звание могло принадлежать и министрам. Так, его имел в конце XIX в. государственный контролер Т. И. Филиппов. На 1858 г. числилось 124 сенатора, из них 38 военных; в 1897 г. было 113 сенаторов, присутствовавших в департаментах и общих собраниях Сената, лишь 5 из них были военными, а 13 имели родовые титулы. В конце XIX в. в правительственных верхах считалось, что существует «множество сенаторов... получающих жалованье и почти ничего не делающих».

К званию сенатора приравнивалось звание почетного опекуна, установленное в 1798 г. для награждения им членов опекунских советов — органов, ведавших благотворительными учреждениями. Нередко звание давалось и за крупные пожертвования на благотворительные цели. Одним из первых в начале XIX в. звание почетного опекуна получил действительный тайный советник князь П. П. Щербатов.

Звания статс-секретаря и почетного опекуна в большинстве случаев давались гражданским лицам; звания члена Государственного совета и сенатора — также и военным. Указанные звания (кроме статс-секретаря) присваивались пожизненно. Их можно было совмещать. Например, И. JI. Горемыкин накануне свержения царизма был одновременно действительным тайным советником I класса, статс-секретарем, членом Государственного совета и сенатором.